براساس پژوهش «علی نصیری اقدم» که با عنوان «نظام تصمیم‌گیری چگونه سد بهره‌وری می‌شود؟» در نشریه اندیشه بهره‌وری منتشر شده، به دلیل رابطه بین رشد و سرمایه‌گذاری، توصیه می‌شود تلاش کنیم سرمایه‌گذاری بیشتری انجام دهیم، اما در بعضی کشورها شواهدی وجود دارد که حتی در مواردی که توانسته‌اند با غلبه بر موانع جذب سرمایه کنند، در انتها نتوانسته‌اند رشد را تجربه کنند و این سرمایه‌گذاری منتهی به رشد نشده است و سوال این است که چرا؟
در ادامه خلاصه این دیدگاه از نظرتان می‌گذرد:
در سال‌های گذشته، طول خطوط ریلی اصلی ما از ۱۱ هزار کیلومتر به حدود ۱۵ هزار کیلومتر رسیده است. ولی به‌طور عجیبی، هیچ افزایش عملکردی در حوزه افزایش بار و مسافر نداشته‌ایم! هر کیلومتر، میلیاردها میلیارد هزینه سرمایه‌گذاری داردچند نمونه سرمایه‌گذاری غیر بهره‌ور
در چند سال گذشته، طول خطوط ریلی اصلی ما از ۱۱ هزار کیلومتر به حدود ۱۵ هزار کیلومتر رسیده است. ولی به‌طور عجیبی، هیچ افزایش عملکردی در حوزه افزایش بار و مسافر نداشته‌ایم! هر کیلومتر، میلیاردها میلیارد هزینه سرمایه‌گذاری دارد. ما این کار را انجام دادیم و از همه منابع محدودمان استفاده کردیم و این منابع محدود به ریل تبدیل شده است. ولی نه بار و نه مسافر دارد.
اکنون در بعضی از خطوط همدان، کرمانشاه، ارومیه، زاهدان یا خط فارس و شیراز و اینچه برون، زوج قطار مسافری ما، دو دهم است. یعنی هر پنج روز، یک بار قطار می‌رود و می‌آید. ریل کشیده‌ایم، ایستگاه داریم، سوزن‌بانی داریم، مامور داریم، همه اینها باید در دسترس باشند، باید لوکوموتیو زاپاس نگه داریم. همه این کارها باید باشد تا خطی در دسترس شود. اما هر پنج روز یک بار می‌رود و می‌آید.
اگر از یزد با قطار به مشهد برویم، ۱.۵ میلیون تومان به ازای هر نفر یارانه پرداخت می‌کنیم. اگر اینجا را که گُل بار کشور است، به حمل و نقل بار اختصاص دهیم و به مردم بلیط رایگان هواپیما به مشهد بدهیم، به‌صرفه‌تر از قطار است.
آمار عجیب بی‌رونقی فرودگاه‌ها
مثال بعدی در مورد فرودگاه‌هاست. غیر از آنهایی که نظامی و تفریحی هستند، بعضی از آنها داخلی است، برخی مرز هوایی دارد یا ندارد. مثلا لامرد مرز هوایی دارد، یعنی می‌توانیم به خارج از کشور برویم. ایلام، رفسنجان، ساری و سبزوار، همه مرز هوایی دارند. جایی که مرز هوایی دارد، مقیاس فرودگاهی آن متفاوت است. باید هواپیماهای بزرگ بتوانند آنجا بنشینند و بلند شوند، برج مراقبت می‌خواهد، زیرساخت آن متفاوت است. همه اینها پرهزینه می‌شود. اما بالای ۵۰ درصد نشست و برخاست‌ها در دو فرودگاه تهران و مشهد انجام می‌شود. اگر به اینها شیراز و مقداری تبریز و بندرعباس و اهواز و اصفهان و سه چهار مورد دیگر را اضافه کنید، در مجموع ۷-۸ فرودگاه می‌شود که بیش از ۷۰-۸۰ درصد کل کار را انجام می‌دهند. مابقی زیر یک درصد پروازها را دارند.
یک آمار جالب‌تر: ۵۶ فرودگاه فعال داریم که برای آنها برج مراقبت، خدمه پرواز، سالن انتظار و نظافتچی داریم، اما مثلا تعداد پرواز ۹ ماهه اول امسال فرودگاه سراوان، تنها ۴ پرواز است. شاهرود و زنجان ۳۲ پرواز. یعنی میانگین روزانه می‌شود دوازده صدم. مثلا هر ۸ یا ۹ روز، یک پرواز در فرودگاه زنجان انجام می‌شود. بعد جدا از هزینه‌ای که روی زمین ریخته‌ایم، باید همه امکانات دیگر را هم برای آن سرپا نگه داریم.
این را تا لامرد بیایید که مرز هوایی دارد، اینها کمتر از ۱ پرواز در روز دارند. از ۳۳ تا پنجاه و ششمین فرودگاه‌مان. به‌قول متخصصان صنعت هوایی برای این نمی‌شود برنامه ریزی روزانه کرد. اصلا چرا باید چنین فرودگاهی داشته باشیم؟
«ماری شرلی» محقق توسعه در بانک جهانی، می‌گوید: وقتی سرمایه‌گذاری‌ها را مشاهده می‌کنیم، منجر به رشد نشده است؛ می‌گوید در کشورهایی که در آنها transaction cost بالاست، گروه‌های کسب و کاری قدرتمند و بخش غیررسمی ذی‌نفوذ وجود دارد، در اینجاها سرمایه‌گذاری هم که می‌کنید منجر به رشد نمی‌شودپتروشیمی‌های مادام العمر غیربهره‌ور
در کشوری مانند عربستان، منابع گازی تقریبا در وسط کشور است. اینها را به ساحل خلیج فارس یا دریای سرخ می‌برند. آنجا با منابع آبی دریا تولید محصول انجام می‌شود و صادر می‌کنند.
اما ما منابع گازی را از خلیج فارس به بالا می‌کشانیم، در اصفهان و اراک و استان‌های غربی...، این خط غرب است. شانس آوردیم خط شرق متوقف شد. اینها از منابع آب کمیاب طول کشور استفاده می‌کنند، بعد محصول را پیش کشتی می‌بریم و بار می‌کنیم.
یعنی یک بار گاز را بالا می‌بریم و یک بار به دریا برمی‌گردانیم! این یعنی مادام العمر اینها غیر بهره‌ور هستند. مادام العمر، هزینه رفت و هزینه برگشت و هزینه استفاده از آب. اگر آب کم بیاید باید چه کنیم؟ از خلیج فارس، لوله‌ای درست می‌کنیم، آب را شیرین و پمپاژ می‌کنیم به بالا. این که آب لیتری چند می‌شود، اصلا مهم نیست. مساله کم‌آبی هم از این سنخ است.
چرا باید این طور سرمایه‌گذاری کنیم؟
سرمایه‌گذاری و نرخ تشکیل سرمایه ما پایین بوده است. ولی همانی هم که بوده، این طور است. طبیعی است از این، اشتغال و رشد پایدار ایجاد نمی‌شود. سوال این است که آیا واقعا اینها را کارشناسان نمی‌فهمیدند؟ این، ماحصل کار در این نظام تصمیم‌گیری است. سرمایه‌گذاری‌ها منتهی به رشد و تولید نمی‌شود.
بخش غیر رسمی ذی‌نفوذ
خانم «ماری شرلی» مسئول، کارشناس و محقق توسعه در بانک جهانی که 35 سال در این حوزه کار کرده و صاحب تالیفات مختلف است، روی حوزه‌های نهادی خیلی کار کرده و می‌گوید: وقتی سرمایه‌گذاری‌ها را مشاهده می‌کنیم، منجر به رشد نشده است؛ می‌گوید در کشورهایی که در آنها transaction cost بالاست، گروه‌های کسب و کاری قدرتمند و بخش غیررسمی ذی‌نفوذ وجود دارد، در اینجاها سرمایه‌گذاری هم که می‌کنید منجر به رشد نمی‌شود.
اقتصاددان‌ها معمولا این شرایط را به سیاست‌های اقتصاد کلان بد ارتباط می‌دهند. اما هیچ وقت از خودمان نمی‌پرسیم که همین سیاست بد قیمتی، سیاست بد نرخ ارز و اقتصاد کلان، ماحصل چه فرایندی است که طی شده و این تصمیم از آن بیرون آمده است؟
بعد از مدتی، گفتند روی آموزش کار کنیم، نیروی انسانی که تقویت شود این مشکل حل می‌شود. اما آیا وضع ما بهتر شد؟ در خیلی کشورها، این اتفاق نیافتاد. آموزش در سطح جامعه، این زمینه را ایجاد نمی‌کند.
شرلی می‌گوید به کیفیت ضعیف نهادها برمی‌گردد. نهادهایی نیاز داریم که اول مبادله‌ها را در اقتصاد تسهیل کنند. اما نهادهای دوم، آنهایی است که دولت را تحت کنترل درمی‌آورند. اهداف دولتمردان را در جهت منافع ملی قرار می‌دهد.
در نظام تصمیم‌گیری، چند مرحله داریم: مساله شناسی، تبدیل این مساله‌ها به دستور کار، این را به تصمیم برسانیم، اجرایی کنیم. همه این، فرایند است. اما سوال خیلی مهمی که وجود دارد این که این فرایند در چه ساختاری انجام می‌شود؟ آیا تابع هدف سیاستگذار با تابع هدف جامعه همسوست؟
در نظام تصمیم‌گیری، چند مرحله داریم: مساله شناسی، تبدیل این مساله‌ها به دستور کار، این را به تصمیم برسانیم، اجرایی کنیم. همه این، فرایند است. اما سوال خیلی مهمی که وجود دارد این که این فرایند در چه ساختاری انجام می‌شود؟ آن ساختار تعیین کننده است. آیا در آن ساختار، تابع هدف سیاستگذار یا کسی که تصمیم می‌گیرد با تابع هدف جامعه‌ای که از آن نمایندگی می‌کند، همسوست یا همسو نیست؟ در موارد زیادی این طور نیست.
۳۷ پیشنهاد جدید تاسیس فرودگاه در کشور داریم
همین فرودگاه‌هایی که مثال زدم که همین الان بیش از ۲۰ موردش کمتر از یک پرواز در روز دارد و اصلا قابل استفاده نیست، ۳۷ مورد پیشنهاد جدید تاسیس فرودگاه در کشور داریم: گلپایگان، فردوس، تکاب...، متقاضیانش همه نمایندگان محترم مجلس هستند. اشکال از آن نماینده نیست. از ساختار تصمیم‌گیری است که نماینده می‌تواند چنین پیشنهادی دهد. این طرف شهر و آن طرف شهر کوه است. اینجا فرودگاه درست کرده‌ایم، هواپیما نمی‌تواند بنشیند. حالا ۴۰۰ میلیارد دیگر پول گرفته‌ایم تا معبری باز شود که از اینجا هواپیما بتواند بنشیند. چطور این تصمیم، سیاستگذاری کشور می‌شود؟
درخواست نمایندگان برای احداث فرودگاه
اما مهم‌ترین چیزی که در این سال‌ها به تجربه دیدم، این است که نماینده مجلس، حق دارد دست به لایحه دولت ببرد. زمان آقای طیب نیا، لایحه مالیات بر ارزش افزوده نوشتیم. زمان آقای دکتر خاندوزی قانونش بیرون آمده است. چرا؟ چون آقایان احساس تکلیف کردند که باید در متن دست ببریم... من باید از منطقه‌ام رای بگیرم، بعد در مورد مسائل ملی نظر دهم. نتیجه‌اش این است که آدمی مانند من، مانند موریانه دستگاه اداری کشور را می‌خورد. این مسئولیت‌زدایی می‌کند. هیچ کس مسئول هیچ کس نیست. یک نفر را در این کشور پیدا کنید که بگوید مسئول فلان کار هستم. چرا؟ چون در نظام تصمیم گیری لایه لایه و تودرتو، هر کسی می‌تواند هر چیزی را از هر جایی پیگیری کند و آنجا به کرسی بنشاند، بدون این که راجع به آن مسئولیت داشته باشد.
خیلی از چیزهایی که در کشور می‌بینیم ناشی از این است که سیستم را به سبکی مسئولیت‌زدا تعریف کرده‌ایم. یعنی از روی دلسوزی می‌گوییم اگر دولت کار نکرد، من این لایحه را درست کنم، من این طرح را بدهم. اما حواس‌مان نیست که جمع اینها در سرجمع، تعادل غیر بهره‌ور ایجاد می‌کند همین احداث زیرساخت ریلی چطور انجام می‌شود؟ پیشنهاد از طریق وزارت راه به سازمان برنامه می‌آید و فرایند شورای اقتصاد و بعد فرایند بودجه ریزی. برای آن ردیف بودجه اختصاص پیدا می‌کند. چرا وزارت راه این پیشنهاد را می‌دهد؟ چون خودش و دو شرکتی که دولتی هستند، مقام سیاسی این مملکت هستند. هم مدیر شرکت ساخت و توسعه زیربناهای راه‌های کشور و هم شرکت راه آهن. وقتی معاون وزیر هستید، یعنی دست‌تان زیر سنگ است. بودجه‌بگیر هستید. آن نماینده به شما فقط این را تحمیل نمی‌کند، بلیت مشهدش را هم از شما می‌خواهد. می‌گویید تا حدی از من برمی‌آید مقاومت کنم. بعد امضا می‌کنم و به مجلس می‌فرستم.
سیستم را به سبک مسئولیت‌زدا تعریف کرده‌ایم
یکی گفته بود الان ساعت دو نیمه شب است، من بودجه را با آقای فلانی تنظیم می‌کنم. این را توئیت کرده بود که من دو نیمه شب در مجلس تنهایی بودجه را تنظیم می‌کنم. این به راه آهن می‌آید، شرکت ساخت و توسعه باید فرودگاه را بسازد. شرکت ساخت و توسعه می‌سازد، می‌گوید من ۲.۵ درصد خودم را می‌گیرم، پیمانکار پیدا می‌کنم، فرودگاه یا ریل را می‌سازم. بعد شرکت راه آهن چون از آنجا درآمد به‌دست نمی‌آورد، حق دسترسی جاهایی را که بار زیاد دارند، افزایش می دهد، آنهایی که آن طرف هستند صدایشان درمی‌آید و مردم از فردا بارشان را با کامیون می‌برند. ریل دیگر استفاده نمی‌شود. این چرخه ناقص همچنان ادامه دارد.
خیلی از چیزهایی را که می‌بینیم، در درون کشور خودمان ناشی از این است که سیستم را به سبکی مسئولیت‌زدا تعریف کرده‌ایم. یعنی از روی دلسوزی می‌گوییم اگر دولت کار نکرد، من این لایحه را درست کنم، من این طرح را بدهم. اما حواس‌مان نیست که جمع اینها در سرجمع، تعادل غیر بهره‌ور ایجاد می‌کند.
منبع: نصیری اقدم، علی، «نظام تصمیم‌گیری چگونه سد بهره‌وری می‌شود؟»، اندیشه بهره‌وری، شماره ۷، تیر ماه ۱۴۰۲
